Rischio, regolazione e antenne: genesi di un doppio primato italiano

La regolazione del rischio dovuto alle antenne per la telefonia mobile può essere definita come l’insieme delle norme e dei regolamenti volti a limitare la possibilità che le radiazioni elettromagnetiche emesse dalle Stazioni Radio Base (SRB) possano causare patologie più o meno gravi per la salute umana, mediante la fissazione di soglie massime di emissione, o di esposizione della popolazione, che non devono essere oltrepassate. Tale tipo di regolazione è stata adottata da innumerevoli paesi nel mondo in seguito al successo spettacolare della telefonia mobile e ai crescenti dubbi circa l’innocuità delle emissioni elettromagnetiche emesse dalle SRB.

L’Italia occupa una posizione singolare a livello europeo in questo tipo di regolazione, poiché detiene una combinazione unica di due fattori, che proponiamo di chiamare “doppio primato” nella regolazione del rischio sanitario da inquinamento elettromagnetico. In primo luogo, la regolazione italiana venne emanata nel 1998, prima che negli altri paesi dell’Unione Europea[1]. Infatti, il decreto n°381 voluto dal governo Prodi fu emanato lo stesso anno della pubblicazione delle linee-guida dell’ICNIRP, organismo di riferimento internazionale in materia di nocività delle radiazioni non ionizzanti. L’Italia anticipò inoltre la raccomandazione dell’Unione Europea n°519 del 1999, relativa alla limitazione dell’esposizione del pubblico ai campi elettromagnetici, e si pose così in una posizione di avanguardia che non aveva eguali negli altri Stati membri dell’Unione Europea. Il secondo primato della regolazione italiana riguarda le soglie di esposizione ai campi elettromagnetici della SRB. Le soglie di 6 volt per metro, fissate per gli edifici dove si trascorrono in media almeno quattro ore al giorno (abitazioni, scuole, ospedali, luoghi di lavoro) erano infatti le più basse in Europa[2]. L’Italia si smarcò così dall’ICNIRP, che proponeva di adottare soglie più alte, ma anche dall’Unione Europea, poiché la Raccomandazione n°519 suggeriva di adottare le soglie delle linee-guida dell’ICNIRP. Il doppio primato italiano è stato sino ad oggi ampiamente sottovalutato, soprattutto se si considera che le soglie fissate nel 1998 sono ancora oggi in vigore e sono tuttora tra le più restrittive al mondo.

La regolazione italiana venne emanata, in modo apparentemente inspiegabile, con un cadrage in termini sanitari (come evidente a partire dal titolo: “Regolamento recante norme per la determinazione di soglie di radiofrequenza compatibili con la salute umana”), a dispetto dell’assenza di una crisi sanitaria, di vittime imputabili causalmente alle emissioni non ionizzanti e di un accordo nella comunità di biologi e medici sulla cancerogenicità delle onde elettromagnetiche. In modo altrettanto singolare, essa non possedeva alcuna delle caratteristiche che caratterizzano solitamente la mise sur agenda di un problema pubblico. Infatti, il governo Prodi si occupò della questione in assenza di mobilitazioni strutturate di cittadini contro le SRB, prima che gli enti locali adottassero diffusamente misure restrittive e senza esservi costretto dalla pressione mediatica o dai gestori di telefonia mobile. La ricostruzione della genesi del decreto 381 da noi proposta permette di mostrare come gli aspetti scientifici e tecnici della questione siano stati oscurati da dinamiche di tipo politico, in un contesto interno in tumultuosa evoluzione dopo la fine della Prima Repubblica e caratterizzato dalla perdita di fiducia in partiti e istituzioni.

In particolare, la ricostruzione della genesi del doppio primato italiano ci insegna che una questione apparentemente senza rilevanza e che non riveste carattere di urgenza può essere prima iscritta nell’agenda politica come rischio sanitario e poi oggetto di appropriazione politica, al punto che gli aspetti scientifici e tecnici del problema perdono rapidamente visibilità e importanza. Nella fattispecie, la regolazione scaturì dall’inserimento di un’attività, la telefonia mobile, in un quadro politico costituito da poste in gioco di polity (relative ai cambiamenti nell’architettura politica e istituzionale in atto legati al federalismo amministrativo), di politics (legate alla tradizionale instabilità governativa) e di policy (una turbolenta convivenza tra le molteplici componenti della coalizione di governo). La genesi del doppio primato italiano mostra inoltre che la regolazione del rischio da SRB può essere frutto di una dinamica endogena al governo. Infatti, in questo caso non fu necessario che si producesse un “evento critico” in materia di salute né che vi fossero manifestazioni strutturate di cittadini per adottare una regolazione sanitaria.